EU-Versicherungsunternehmen und der Sicherungsfonds für die Lebensversicherung

Aktuelles

Le­bens­ver­si­che­rer, die auf­grund einer im EU-/EWR-Aus­land er­teil­ten Zu­las­sung im Rah­men der Nie­der­las­sungs­frei­heit im In­land tätig sind, sind weder Pflicht­mit­glie­der des Si­che­rungs­fonds für die Le­bens­ver­si­che­rung nach § 124 Abs. 1 VAG, noch kön­nen sie dem Si­che­rungs­fonds ent­spre­chend § 124 Abs. 2 VAG frei­wil­lig bei­tre­ten.

§ 124 Abs. 1 VAG erstreckt die Pflichtmitgliedschaft im Sicherungsfonds nicht auf Versicherungsunternehmen mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union, die – wie die EU-Lebensversicherungsgesellschaft – in den Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Richtlinien auf dem Gebiet des Versicherungswesens fallen und deshalb ihr Geschäft im Inland nach § 110a Abs. 1 bis 2b VAG, Art. 4 und 5 der Lebensversicherungsrichtlinie 2002/83/EG1 aufgrund der Zulassung im Herkunftsmitgliedstaat betreiben dürfen. Wegen dieses unionsrechtlichen „Single-License-Prinzips“ oder „Europäischen Passes“ benötigen sie keine – weitere – Zulassung nach § 5 Abs. 1 oder § 105 Abs. 2 VAG, die Voraussetzung einer Pflichtmitgliedschaft nach § 124 Abs. 1 VAG wäre.

Der systematische Zusammenhang der Vorschrift mit den aufsichtsrechtlichen Eingriffsermächtigungen für den Sanierungs- und Insolvenzfall in §§ 125 ff. VAG spricht ebenfalls gegen eine Einbeziehung der von § 110a VAG erfassten EU-/EWR-Versicherer in den deutschen Sicherungsfonds. Die Befugnisse der Aufsichtsbehörde nach § 125 VAG bis hin zur hoheitlichen Übertragung des Versicherungsvertragsbestandes samt Deckungsmitteln auf den Sicherungsfonds nach Absatz 2 dieser Vorschrift ergänzen die aufsichtsrechtlichen Befugnisse im Sanierungsfall nach § 88 Abs. 1 und 1a, § 89 Abs. 1 und 2 VAG und setzen wie diese die unbeschränkte finanzaufsichtsrechtliche Zuständigkeit der BaFin nach § 81 VAG voraus. Sie fehlt gegenüber den EU-/EWR-Versicherern, die wie die EU-Lebensversicherungsgesellschaft unter § 110a VAG fallen. Diese Unternehmen unterliegen der ausschließlichen Finanzaufsicht der Aufsichtsbehörde des jeweiligen Herkunftsmitgliedstaates. Sie ist auch für Sanierungs- und Liquidationsmaßnahmen allein zuständig und hat jeweils das materielle Recht des Herkunftsmitgliedstaates anzuwenden. Der BaFin verbleiben nur Zuständigkeiten im Rahmen der laufenden (Rechts-)Aufsicht (vgl. § 110a Abs. 3 i.V.m. §§ 111a ff. VAG; Art. 10 der Richtlinie 2002/83/EG; Art. 4, 8 f. der Richtlinie 2001/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.03.2001 über die Sanierung und Liquidation von Versicherungsunternehmen2).

Die Entstehungsgeschichte und der Sinn und Zweck des § 124 VAG lassen ebenfalls darauf schließen, dass nur der inländischen Finanzaufsicht unterworfene Unternehmen in den Sicherungsfonds einbezogen werden sollten. Die Er-weiterung der aufsichtsrechtlichen Befugnisse um die Ermächtigung zur hoheitlichen Übertragung des Vertragsbestandes auf eine Sicherungseinrichtung bezweckte, im Krisenfall die Fortführung der bestehenden Versicherungsverträge unabhängig vom Schicksal des bisherigen Versicherers zu gewährleisten3. Der Gesetzgeber war der Auffassung, die bislang von der Versicherungsbranche in Eigeninitiative praktizierte Lösung sei an ihre Grenzen gestoßen4. Diese Einschätzung beruhte auf der Erfahrung, dass eine rechtsgeschäftliche Bestandsübertragung in einem wirtschaftlich bedeutenden Insolvenzfall beinahe nicht mehr rechtzeitig zustande gekommen wäre5. Das neue Sicherungskonzept hoheitlicher Bestandsübertragung durch die BaFin konnte nur Unternehmen einbeziehen, denen gegenüber die BaFin für finanzaufsichtsrechtliche Maßnahmen zuständig war. Dazu zählten EU-/EWR-Versicherer i.S.d. § 110a VAG nicht.

Ein Anspruch der (hier: irischen) Lebensversicherungsgesellschaft aus einem EU-Mitgliedsstaat auf Aufnahme in den Sicherungsfonds lässt sich auch nicht aus § 124 Abs. 2 VAG herleiten. Wie sich aus dessen Wortlaut und Entstehungsgeschichte ergibt, ermöglicht er nur Pensionskassen einen freiwilligen Beitritt6. Eine analoge Anwendung auf EU-/EWR-Lebensversicherer kommt entgegen einer in der Literatur vertretenen Auffassung7 nicht in Betracht, weil keine planwidrige Regelungslücke vorliegt. Der Gesetzgeber hat diese Versicherer nicht übersehen, sondern ihnen in Übereinstimmung mit seinem finanzaufsichtsrechtlichen Regelungskonzept keinen Beitritt ermöglicht. Wie die Gesetzesmaterialien belegen, sollte § 124 Abs. 2 VAG nur mögliche Wettbewerbsnachteile der Pensionskassen gegenüber den bereits von § 124 Abs. 1 VAG erfassten – also im Inland zugelassenen – Lebensversicherern ausgleichen8. Dabei ergibt sich aus dem systematischen Zusammenhang des § 124 Abs. 2 VAG mit Absatz 1 der Vorschrift und der finanzaufsichtsrechtlichen Konzeption der Insolvenzsicherung, dass die Möglichkeit zum freiwilligen Beitritt auf im Inland zugelassene, der inländischen Finanzaufsicht unterliegende Pensionskassen beschränkt bleibt und nicht den EU-/EWR-Anbietern eröffnet wird, die allein der Finanzaufsicht ihres Herkunftsmitgliedstaates unterworfen sind.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, ein Aufnahmeanspruch der EU-Lebensversicherungsgesellschaft sei nicht mittels verfassungskonformer Auslegung des § 124 VAG zu begründen. Dessen Anknüpfung an die Inlandszulassung und an die damit verbundene inländische Finanzaufsicht ist grundrechtskonform. Dass er EU-/EWR-Versicherern i.S.d. § 110a VAG keinen freiwilligen Beitritt zum Sicherungsfonds ermöglicht, verstößt nicht gegen Art. 12 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 GG.

Dabei muss nicht geklärt werden, ob der persönliche Schutzbereich der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG sich trotz des gegenteiligen Wortlauts auch auf EU-Ausländer erstreckt, soweit diese ihre Geschäftstätigkeit im Rahmen der Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV im Inland ausüben9. Ob Art. 12 Abs. 1 GG als abwehrrechtliche Gewährleistung einen Anspruch auf Aufnahme in den Sicherungsfonds oder allenfalls i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG einen Anspruch auf chancengleiche Ausgestaltung der Aufnahmekriterien vermitteln kann10, bedarf ebenfalls keiner Entscheidung. Ein möglicher Eingriff in die Berufsfreiheit wäre jedenfalls verfassungsrechtlich gerechtfertigt, weil er den Vorbehalt des Gesetzes (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG) und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wahrt.

Allerdings lässt sich ein Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG nicht schon verneinen, weil die EU-Lebensversicherungsgesellschaft nur von einer faktischen Reflexwirkung des § 124 VAG betroffen wäre. Die gesetzliche Regelung der Mitgliedschaft im Sicherungsfonds hat sowohl gegenüber den davon erfassten Unternehmen als auch gegenüber den nicht zum Beitritt berechtigten Anbietern eine objektiv berufsregelnde Tendenz. Dazu genügt, dass die Vorschrift die Rahmenbedingungen der Berufsausübung auf dem inländischen Markt für Lebensversicherungen verändert und dadurch die Geschäftstätigkeit einzelner Anbieter erheblich beeinträchtigt11. § 124 VAG erschöpft sich nicht in einer grundrechtsneutralen Ausgestaltung der Funktionsbedingungen des Wettbewerbs, sondern normiert unterschiedliche Rahmenbedingungen für verschiedene Gruppen von Konkurrenten und begünstigt dadurch einige zulasten der anderen. Zwar ist die Beschränkung der Pflichtmitgliedschaft auf die im Inland zugelassenen Lebensversicherer nach § 124 Abs. 1 VAG rechtlich als Begünstigung der nicht vom Tatbestand erfassten, im EU-/EWR-Ausland zugelassenen Versicherer einzuordnen. Diese Versicherer werden aber durch das Verweigern – auch – eines freiwilligen Beitritts (§ 124 Abs. 2 VAG) gegenüber den ebenfalls mit ihnen konkurrierenden, im Inland zugelassenen Pensionskassen benachteiligt. Die damit einhergehende Verzerrung der Wettbewerbspositionen hat nach den revisionsrechtlich bindenden Tatsachenfeststellungen des Verwaltungsgerichts (vgl. § 134 Abs. 4, § 137 Abs. 2 VwGO) zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Geschäftstätigkeit der EU-Lebensversicherungsgesellschaft geführt.

Die gesetzliche Beschränkung der Mitgliedschaft im Sicherungsfonds auf im Inland zugelassene Anbieter ist aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt, weil sie kompetenzgemäß erlassen wurde (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 i.V.m. Art. 72 Abs. 2 GG) und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügt.

Als verfassungsrechtlich legitimes Ziel der Regelung kommen wegen ihrer wettbewerbsverzerrenden, die Berufsausübung erheblich beschränkenden Wirkung nur vernünftige Gemeinwohlerwägungen von erheblichem Gewicht in Betracht12. Die Beschränkung der Mitgliedschaft im Sicherungsfonds auf Unternehmen, denen gegenüber die BaFin zu finanzaufsichtsrechtlichen Maßnahmen bis hin zur hoheitlichen Bestandsübertragung auf die Sicherungseinrichtung befugt ist, bezweckt einen effektiven, den Vertragsbestand erhaltenden Schutz der Versicherungsnehmer vor und in der Insolvenz des Versicherers. Damit werden nicht nur die von Art. 14 Abs. 1 GG geschützten vertraglichen Leistungsansprüche der Versicherungsnehmer gesichert, sondern auch der gewichtige Gemeinwohlbelang der Funktionsfähigkeit der privaten Altersvorsorge, die als dritte Säule der sozialen Sicherung im Alter die gesetzliche Rente und die ebenfalls gegen Insolvenz gesicherten Ansprüche aus der betrieblichen Altersversorgung ergänzt. Gleichzeitig dient die Regelung dem Schutz der steuerfinanzierten sozialen Sicherungssysteme, die bei insolvenzbedingtem Ausfall der vertraglichen Leistungsansprüche existenzsichernde Leistungen erbringen müssten. Dabei durfte der Gesetzgeber davon ausgehen, dass ein Wegfall der vertraglichen Leistungsansprüche für die Versicherungsnehmer wegen des Verlusts des angesammelten Kapitals und des Versicherungsschutzes regelmäßig mit großen Belastungen verbunden wäre. Seine Einschätzung, insbesondere ältere und erkrankte Versicherungsnehmer könnten keine annähernd gleichwertige, den bisherigen Vertrag ersetzende neue Lebensversicherung abschließen, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Der Verlust des Versicherungsschutzes gefährdet die materielle Existenzgrundlage der Betroffenen im Alter und kann soziale Transferleistungen erforderlich machen. Der vom Gesetzgeber festgelegte hohe, auf eine Bestandsgarantie der vertraglichen Ansprüche ausgelegte Schutzstandard wird durch die zentrale Bedeutung der geschützten Gemeinwohlbelange für die Funktionsfähigkeit der sozialen Alterssicherung legitimiert. Der Schutz hochrangiger Güter des Gemeinwohls kann auch empfindliche Eingriffe bis hin zu Beschränkungen der objektiven Berufswahlfreiheit rechtfertigen13.

Die Beschränkung der Mitgliedschaft im Sicherungsfonds auf die im Inland zugelassenen und daher der inländischen Finanzaufsicht unterliegenden Anbieter ist geeignet und erforderlich, das Ziel des effektiven, den Vertragsbestand wahrenden Insolvenzschutzes zu verwirklichen.

Für die Geeignetheit der Regelung genügt es, dass sie zum effektiven Schutz von Versicherungsnehmern beiträgt, auch wenn sie diesen Schutz nur auf die Kunden der im Inland zugelassenen Anbieter erstreckt. Die Eignung eines Mittels setzt lediglich voraus, dass es den erstrebten Erfolg fördern kann, und nicht, dass es ihn vollständig erreicht oder gar seine Verwirklichung optimiert.

Die Beschränkung der Mitgliedschaft im Sicherungsfonds auf die im Inland zugelassenen Unternehmen ist auch erforderlich, den vom Gesetzgeber angestrebten, den Vertragsbestand sichernden Insolvenzschutz zu verwirklichen. Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit von Eingriffen in die Berufsfreiheit steht dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu14. Seine Einschätzung, es gebe kein gleich geeignetes, milderes Mittel zum Bestandsschutz der vertraglichen Ansprüche im Sanierungs- und Insolvenzfall, ist nach den revisionsrechtlich bindenden tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts (§ 134 Abs. 4, § 137 Abs. 2 VwGO) nicht zu beanstanden. Nur die Ermächtigung der inländischen Aufsichtsbehörde zur hoheitlichen Bestandsübertragung gewährleistet nach den Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz einen rechtzeitigen Übergang der Verträge auf die Sicherungseinrichtung und damit ein Fortbestehen der vertraglichen Leistungsansprüche unabhängig vom Schicksal des Versicherers. Wegen der unionsrechtlich vorgeschriebenen Konzentration der finanzaufsichtsrechtlichen Zuständigkeit bei den Behörden des Herkunftsmitgliedstaates und mangels eigener Eingriffsbefugnisse der Europäischen Aufsichtsbehörde fehlt – wie die EU-Lebensversicherungsgesellschaft im Termin zur mündlichen Verhandlung eingeräumt hat – eine Ermächtigung zur hoheitlichen Übertragung des Versicherungsvertragsbestandes im EU-/EWR-Ausland zugelassener Lebensversicherer auf den Sicherungsfonds. Eine solche Ermächtigung ergibt sich weder aus §§ 88 f., 125 Abs. 1 und 2 VAG, noch aus der Verpflichtung zur mitgliedstaatlichen Kooperation oder den Kompetenzzuweisungen an den früheren Ausschuss der Europäischen Aufsichtsbehörden für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (CEIOPS)15 und die inzwischen an seine Stelle getretene Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA)16. Vielmehr knüpfen die geregelten Informations- und Kooperationspflichten jeweils an die Konzentration der finanzaufsichtsrechtlichen Zuständigkeit bei den Behörden der Herkunftsmitgliedstaaten und an deren Befugnisse an, ohne diese im Sicherungsfall auf Behörden des Aufnahmemitgliedstaates zu übertragen oder supranationale Eingriffsbefugnisse zu begründen17.

Das Fehlen einer Ermächtigung zur hoheitlichen Bestandsübertragung ist nach den Tatsachenfeststellungen des Verwaltungsgerichts durch die unionsrechtlich vorgeschriebene Kooperation der mitgliedstaatlichen Aufsichtsbehörden nicht so weit auszugleichen, dass der Vertragsbestand ebenso effektiv wie durch eine Bestandsübertragung nach § 125 Abs. 2 VAG zu sichern wäre. Die Kooperationspflichten beschränken sich im Wesentlichen auf Auskunfts-, Vorlage- und Unterrichtungspflichten sowie einen Genehmigungsvorbehalt zur rechtsgeschäftlichen Übertragung des Versicherungsbestandes. Im äußersten Fall verweigerter oder gescheiterter Zusammenarbeit ermöglichen sie der BaFin nur eine Untersagung der Geschäftstätigkeit im Inland, aber keine eigenen Sicherungsmaßnahmen gegenüber dem nicht ihrer Finanzaufsicht unterliegenden EU-/EWR-Versicherer (§§ 111a, 111b Abs. 2 bis 5, § 111d VAG). Nach den bindenden Tatsachenfeststellungen des angegriffenen Urteils leidet die Effizienz des Schutzes selbst bei reibungsloser Kooperation, weil ein Eingreifen erschwert und verzögert wird, und der Schutz unsicherer oder jedenfalls langwieriger ist. Die zeitliche Verzögerung stellt dabei keine bloße Unannehmlichkeit dar, sondern gefährdet den Erfolg der Sicherung, weil nur ein rechtzeitiger Übergang des Versicherungsbestandes einem insolvenzbedingten Untergang der vertraglichen Leistungsansprüche zuvorkommen kann. Bei der Alternativlösung des Topping up lassen sich die nachteiligen Folgen des Fehlens von Eingriffsbefugnissen im Insolvenzfall nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts ebenfalls nur abmildern, aber nicht ausgleichen. Auf die Frage, ob auch eine unterschiedliche Risikostruktur der Versicherer eine Verweigerung des Beitrittsrechts begründen könnte, kommt es danach nicht mehr an.

Die – etwaige – Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit der EU-Lebensversicherungsgesellschaft ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Wettbewerbsnachteile der im EU-/EWR-Ausland zugelassenen, im Rahmen der Niederlassungsfreiheit auf dem Inlandsmarkt tätigen Versicherer stehen nicht außer Verhältnis zu den Vorteilen eines effektiven Insolvenzschutzes, der zur Absicherung der vertraglichen Altersversorgung und der sozialen Sicherungssysteme als äußerstes Mittel die hoheitliche Übertragung des Vertragsbestandes auf die Sicherungseinrichtung erlaubt. Auch ohne Einbeziehung in den Sicherungsfonds kann die EU-Lebensversicherungsgesellschaft weiterhin im Inland geschäftlich tätig sein. Den verwaltungsgerichtlichen Feststellungen ist nicht zu entnehmen, dass die Wettbewerbsnachteile der EU-Lebensversicherungsgesellschaft zu unzumutbaren, existenzbedrohenden wirtschaftlichen Einbußen führten. Die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist schließlich nicht zu verneinen, weil der erforderliche Eingriff in die Berufsfreiheit verschiedene Gruppen von Betroffenen ohne sachlichen Grund unterschiedlich intensiv belastete (Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG)18. Der sachliche Grund für die Differenzierung nach der Inlandszulassung ergibt sich aus der daran anknüpfenden, unionsrechtskonformen Begrenzung der finanzaufsichtsrechtlichen Zuständigkeit der BaFin, von deren Eingriffsbefugnis die Verwirklichung des Sicherungskonzepts einer den Vertragsbestand erhaltenden hoheitlichen Übertragung abhängt. Aus der konsequenten Umsetzung des gesetzgeberischen Regelungskonzepts folgende zumutbare Belastungen müssen die Grundrechtsträger auch dann hinnehmen, wenn eine Teilgruppe deutlich stärker betroffen ist als andere. Der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet, ein legitimes Schutzziel aufzugeben und auf eine konsequente Umsetzung seines Regelungskonzepts zu verzichten, um solche zumutbaren Belastungen zu mildern19.

Unmittelbar aus dem allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich ebenfalls kein Anspruch der EU-Lebensversicherungsgesellschaft auf Einbeziehung in den Sicherungsfonds. Bei gleichheitswidrigem Ausschluss von einer gesetzlichen Begünstigung kann Art. 3 Abs. 1 GG zwar einen Anspruch auf systemkonforme Einbeziehung in die Begünstigung vermitteln20, nicht jedoch einen Anspruch auf eine systemwidrige Ausdehnung der Begünstigung wie die Einbeziehung nicht der inländischen Finanzaufsicht unterliegender Versicherer in das finanzaufsichtsrechtlich konzipierte Sicherungssystem. Unabhängig davon ist die Verweigerung einer Aufnahme der EU-Lebensversicherungsgesellschaft in den Sicherungsfonds sowohl im Verhältnis zu den von § 124 Abs. 1 VAG erfassten, im Inland zugelassenen Lebensversicherern als auch zu den unter § 124 Abs. 2 VAG fallenden, im Inland zugelassenen Pensionskassen gleichheitskonform. Die maßgebliche Differenzierung nach dem Kriterium der Inlandszulassung verletzt weder das Willkürverbot noch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, der hier unabhängig von einem Betroffensein der grundrechtlich geschützten Berufsausübung wegen der Differenzierung nach Personengruppen gewahrt werden muss. Die Ungleichbehandlung beruht auf einem sachlichen Grund und ist verhältnismäßig. Insoweit wird auf die Ausführungen zur Rechtfertigung des – unterstellten – Eingriffs in Art. 12 Abs. 1 GG verwiesen.

Art. 49 AEUV gebietet keine unionsrechtskonforme Auslegung des § 124 VAG, aus der sich ein Anspruch der EU-Lebensversicherungsgesellschaft auf freiwilligen Beitritt zum Sicherungsfonds ergäbe. Zu Recht hat das angegriffene Urteil angenommen, dass die gesetzliche Beschränkung der Mitgliedschaft auf im Inland zugelassene Anbieter nicht die Niederlassungsfreiheit der EU-Lebensversicherungsgesellschaft verletzt. Zwar trifft seine Abgrenzung von verdeckter und mittelbarer Diskriminierung nicht zu. Die angegriffene Klageabweisung beruht aber nicht auf dieser Erwägung, sondern auf der revisionsrechtlich fehlerfreien Annahme, die Benachteiligung der nicht der inländischen Finanzaufsicht unterliegenden EU-/EWR-Versicherer sei unionsrechtlich durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt.

Als Kapitalgesellschaft mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union kann die EU-Lebensversicherungsgesellschaft sich auf die Niederlassungsfreiheit nach Art. 54 i.V.m. Art. 49 AEUV berufen, da sie ihr Lebensversicherungsgeschäft im Inland mittels einer ständigen Präsenz in der Form einer unselbstständigen Zweigniederlassung betreibt. Art. 49 AEUV schützt vor Diskriminierungen sowie vor sonstigen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit durch unterschiedslos gegenüber Inländern wie EU-/EWR-Ausländern wirkende Maßnahmen.

Mangels einschlägigen unionsrechtlichen Sekundärrechts zur Errichtung und Ausgestaltung von Sicherungseinrichtungen im Bereich der Lebensversicherung ist die gesetzliche Regelung, die die Mitgliedschaft auf im Inland zugelassene Anbieter beschränkt, unmittelbar am Diskriminierungs- und Beschränkungsverbot des Art. 49 AEUV zu messen. Die Richtlinie 2001/17/EG regelt nur die Zuständigkeit und Kooperation der mitgliedstaatlichen Behörden beim Erlass von Sanierungsmaßnahmen und bei der Durchführung von Liquidationsverfahren sowie die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, eine bevorrechtigte Befriedigung der Versicherungsgläubiger im Insolvenzfall sicherzustellen21. Art. 11 der Richtlinie lässt eine Ausnahme für Forderungen eines im Mitgliedstaat errichteten Sicherungssystems zu und setzt damit die Möglichkeit der Errichtung solcher Systeme voraus, ohne diese selbst zu regeln. Die Lebensversicherungsrichtlinie 2002/83/EG enthält ebenfalls keine Vorschriften darüber. Die in Erwägungsgrund 2 der Richtlinie angesprochene Verpflichtung, Versicherte und Begünstigte angemessen zu schützen, bezieht sich nach dem Wortlaut insbesondere auf die Regelung der finanziellen Anforderungen an die Lebensversicherungsunternehmen. Sie greift nicht über den Anwendungsbereich der Richtlinie hinaus, der die Insolvenzsicherung nicht erfasst. Erwägungsgrund 56 der Richtlinie verlangt eine Gleichbehandlung im Liquidationsverfahren und verbietet damit nur eine Binnendifferenzierung innerhalb des nationalen Schutzsystems, ohne die Ausgestaltung der Insolvenzsicherung zu regeln oder gar die Einbeziehung bestimmter Personengruppen vorzuschreiben. Die Errichtung von Sicherungssystemen ist lediglich Gegenstand eines Entwurfs einer Richtlinie, die für diesen bislang nicht harmonisierten Bereich Mindeststandards zur Teilharmonisierung der nationalen Schutzsysteme auf der Grundlage des Herkunftslandsprinzips herbeiführen soll. Dabei soll ein reines Entschädigungssystem ebenso zulässig sein wie die – von der Kommission für wirksamer gehaltene – Übertragung des Versicherungsbestandes. Ein Topping up ist jedoch nicht vorgesehen22.

Eine unmittelbare Diskriminierung durch § 124 VAG hat das Verwaltungsgericht zutreffend verneint. Sie läge nur bei einer Ungleichbehandlung unmittelbar aus Gründen der Staatsangehörigkeit oder des dieser gleichgestellten Sitzes einer Gesellschaft im EU-/EWR-Ausland vor23. Die dazu erforderliche ausdrückliche Anknüpfung an diese Kriterien fehlt hier. Die Anknüpfung an die Inlandszulassung kann ihr auch nicht gleichgestellt werden, da beide Merkmale nicht deckungsgleich sind. So kann und muss ein EU-Versicherer, der nicht unter § 110a VAG, sondern unter § 110d VAG fällt, bei inländischer Geschäftstätigkeit nach § 5 Abs. 1 VAG im Inland zugelassen werden. Umgekehrt benötigt und erhält ein im Inland ansässiger Versicherer, der sein Geschäft ausschließlich in einem Drittstaat betreibt, nach § 5 Abs. 1 VAG keine Inlandszulassung.

In der Anknüpfung an die Inlandszulassung liegt aber eine verdeckte oder mittelbare Diskriminierung der EU-/EWR-Versicherer. Soweit das angegriffene Urteil eine verdeckte Diskriminierung aufgrund unzutreffender Abgrenzungskriterien verneint, beruht es nicht auf diesem Mangel, da es in einer die Entscheidung selbstständig tragenden Alternativbegründung eine mittelbare Diskriminierung unterstellt und diese zutreffend für gerechtfertigt hält. Die mittelbare Diskriminierung knüpft an ein anderes Merkmal als die Staatsangehörigkeit oder den Sitzstaat an, führt aber typischerweise zum selben Ergebnis wie eine Ungleichbehandlung nach diesen Kriterien24. Die Differenzierung nach der Inlandszulassung hat zwar nicht zwangsläufig, aber typischerweise dasselbe Ergebnis wie eine Ungleichbehandlung nach dem Sitzstaat. Abgesehen von den nicht in den Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Richtlinien fallenden Ausnahmen25, sind die im EU-/EWR-Raum ansässigen Lebensversicherer wegen der Zuständigkeitskonzentration der Zulassung und Finanzaufsicht im Herkunftsstaat regelmäßig nur dort zugelassen (vgl. Art. 4, 8 f., 37 f. der Richtlinie 2002/83/EG; §§ 110a, 111a ff. VAG)26. Diese Anbieter sind mit den von § 124 VAG erfassten Versicherern auch im unionsrechtlichen Sinne vergleichbar27, weil sie als Lebensversicherer auf demselben Inlandsmarkt miteinander konkurrieren. Unterschiede des nationalen Zulassungs- und Aufsichtsregimes haben wegen des gemeinsamen unionsrechtlich festgelegten Mindeststandards kein solches Gewicht, dass sie eine Vergleichbarkeit der Sachverhalte von vornherein objektiv ausschlössen und jede Rechtfertigung der Ungleichbehandlung erübrigten.

Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die mittelbare Diskriminierung nach dem Kriterium der Inlandszulassung durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt wird. Sie ist geeignet, ein mit ihr verfolgtes legitimes Ziel zu verwirklichen, und geht nicht über das hinaus, was dazu erforderlich und angemessen ist28.

Zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses, die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union als Schranken der Niederlassungsfreiheit anerkannt sind, zählt auch der Verbraucherschutz. Dabei steht es den Mitgliedstaaten in den noch nicht harmonisierten Regelungsbereichen frei, das angestrebte Schutzniveau selbst zu bestimmen und die dazu erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Die Bindung an die Grundfreiheiten verpflichtet den Gesetzgeber nur, unverhältnismäßige Beschränkungen zu unterlassen29. Die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen ist allein im Hinblick auf das national angestrebte Schutzniveau und die damit verfolgten Ziele zu beurteilen. Daraus ergibt sich eine Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers auch hinsichtlich der Erforderlichkeit von Maßnahmen im nicht harmonisierten Bereich30.

Der deutsche Gesetzgeber durfte sich mangels Harmonisierung der Sicherungseinrichtungen im Bereich der Lebensversicherung dafür entscheiden, zur effektiven Sicherung der vertraglichen Ansprüche der Versicherungsnehmer im Insolvenzfall eine die Vertragsfortführung gewährleistende hoheitliche Bestandsübertragung auf den Sicherungsfonds vorzusehen. Er war nicht verpflichtet, auf einen – auch von der Europäischen Kommission für vorzugswürdig gehaltenen – Portfoliotransfer zu verzichten und sich mit dem niedrigeren Schutzniveau einer bloßen Entschädigungsregelung zu begnügen31. Der Einwand der Revision, der Gesetzgeber dürfe den Verbraucherschutz nicht zulasten der Wettbewerbsfreiheit ausbauen, ist nicht berechtigt. Er vernachlässigt die unionsrechtliche Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers und verkennt, dass die Niederlassungsfreiheit im nicht harmonisierten Bereich keine Optimierung des Wettbewerbs, sondern nur das Unterlassen unverhältnismäßiger Beschränkungen verlangt. Gleichzeitig übersieht er, dass die angegriffene Regelung neben den Rechten der Versicherer spiegelbildlich auch eigentumsfähige Rechte der Versicherungsnehmer berührt. Jede Absenkung des Schutzniveaus zur Verbesserung der Wettbewerbsposition der EU-Lebensversicherungsgesellschaft wäre zwangsläufig mit einer Minderung des Schutzes der eigenfinanzierten Leistungsansprüche der Versicherungsnehmer verbunden. Angesichts der existenziellen Bedeutung der vertraglichen Alterssicherung und des hohen Rangs des Allgemeininteresses an der Funktionsfähigkeit der sozialen Sicherung im Alter war der Gesetzgeber unionsrechtlich nicht verpflichtet, diese Belange einer Verbesserung der Wettbewerbsbedingungen unterzuordnen. Da dies sich bereits eindeutig aus der eingangs zitierten Rechtsprechung zur verhältnismäßigen Beschränkung der Grundfreiheiten im nicht harmonisierten Bereich ergibt, bedarf es nach Art. 267 Abs. 3 AEUV keiner Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union. Die Europäische Kommission ordnet Wettbewerbsverzerrungen, die sich aus dem unterschiedlichen Schutzstandard im nicht harmonisierten Bereich der Sicherungseinrichtungen ergeben, ebenfalls nur als Unzuträglichkeiten und nicht als unzulässige Verkürzungen der Niederlassungsfreiheit ein32.

Wie bereits zu Art. 12 Abs. 1 GG dargelegt, war die Beschränkung der Mitgliedschaft im Sicherungsfonds auf die im Inland zugelassenen Anbieter von Lebensversicherungen geeignet und erforderlich, im Sicherungsfall den Bestand der vertraglichen Ansprüche der Verbraucher mittels rechtzeitiger Übertragung auf den Sicherungsfonds zu wahren. Dies gilt auch, falls die Erforderlichkeit im unionsrechtlichen Sinne schon zu verneinen wäre, wenn das mildere Mittel zwar nicht gleich geeignet, aber zumindest ebenfalls geeignet wäre, das legitime Ziel zu erreichen33.

Eine rechtzeitige, den Fortbestand der vertraglichen Ansprüche sichernde Bestandsübertragung auf den Sicherungsfonds ist nach den bindenden Tatsachenfeststellungen des Verwaltungsgerichts nur gewährleistet, wenn eine hoheitliche Übertragung des Vertragsbestandes möglich ist. Wie bereits zu Art. 12 Abs. 1 GG erläutert, ist dies nur im Anwendungsbereich des § 125 Abs. 2 VAG, und damit nur gegenüber den im Inland zugelassenen Versicherern der Fall. Mangels harmonisierender Regelungen für den Bereich der Sicherungseinrichtungen konnte und musste der Gesetzgeber nicht davon ausgehen, dass die zuständige Behörde des Herkunftsmitgliedstaates im Sanierungsfall nach dem einschlägigen nationalen Recht (vgl. Art. 4 Abs. 2 und Art. 9 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2001/17/EG) über die Befugnis verfügen würde, die Bestandsübertragung auf den Sicherungsfonds hoheitlich anzuordnen. Ohne eine solche Ermächtigung wäre eine hoheitliche Übertragung auch im Wege der Kooperation nicht möglich, da die Pflicht zur Zusammenarbeit weder die Befugnisse der ersuchenden Behörde, noch die Zuständigkeit der ersuchten Behörde erweitert. Wie bereits dargelegt, ist auch die Europäische Aufsichtsbehörde nicht zur Bestandsübertragung auf den Sicherungsfonds befugt. Unabhängig davon könnte eine Kooperation der Aufsichtsbehörden im Krisenfall keine rechtzeitige Bestandsübertragung sicherstellen. Die nach den bindenden Tatsachenfeststellungen des Verwaltungsgerichts unvermeidliche Verzögerung würde wegen der Dringlichkeit der Maßnahme bei bevorstehender Insolvenz des Versicherers die rechtzeitige Übertragung des Vertragsbestandes und damit den Sicherungserfolg gefährden.

Die unionsrechtlich zulässige rechtsgeschäftliche Bestandsübertragung (vgl. Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2002/83/EG) stellt kein geeignetes Mittel zur Verwirklichung des vom Gesetzgeber verfolgten legitimen Zwecks dar. Ihr rechtzeitiges Zustandekommen ist nicht gewährleistet, weil daran der bisherige Versicherer mitwirken müsste, er dazu aber nicht verpflichtet und möglicherweise aufgrund von Verfügungsbeschränkungen auch nicht mehr in der Lage wäre.

Die Wettbewerbsnachteile der im EU-/EWR-Ausland zugelassenen, im Rahmen der Niederlassungsfreiheit auf dem Inlandsmarkt tätigen Versicherer sind schließlich nicht unangemessen. Sie stehen nicht außer Verhältnis zu den Vorteilen einer effektiven Insolvenzsicherung der Verbraucher, die neben der vertraglichen Altersversorgung auch die sozialen Sicherungssysteme schützt. Wie bereits dargelegt, kann die EU-Lebensversicherungsgesellschaft unabhängig von einer Einbeziehung in den Sicherungsfonds weiterhin im Inland geschäftlich tätig sein und muss nach den bindenden Feststellungen der Vorinstanz auch keine unzumutbaren, existenzbedrohenden wirtschaftlichen Einbußen hinnehmen.

Da die Beschränkung der Mitgliedschaft im Sicherungsfonds auf im Inland zugelassene Anbieter gerechtfertigt ist, können weder der Hauptantrag der EU-Lebensversicherungsgesellschaft noch ihre Hilfsanträge Erfolg haben. Auf die Abgrenzbarkeit ihres deutschen Bestandes, die dafür maßgeblichen Abgrenzungskriterien oder zusätzliche Aufnahmebedingungen im Sinne des 5. Hilfsantrages kommt es dabei nicht an.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. März 2011 – 8 C 47.09

  1. Richtlinie 2002/83/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 05.11.2002 über Lebensversicherungen – Lebensversicherungsrichtlinie -, ABl EG Nr. L 345 S. 1 vom 19.12.2002[↩]
  2. ABl EG Nr. L 110 S. 28 vom 20.04.2001[↩]
  3. Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 24.06.2004, BT-Drs. 15/3418 S. 17 unter 2.; vgl. die Begründung zur Beschlussempfehlung des Finanzausschusses, 7. Ausschuss vom 20.10.2004, BT-Drs. 15/3976 S. 31 unter VI. A.[↩]
  4. BT-Drs. 15/3418 S. 17 unter 2. oben[↩]
  5. vgl. Heidel, Die Regelung im VAG über Sicherungsfonds unter besonderer Berücksichtigung einer zukünftigen EU-Richtlinie über Sicherungssysteme für Versicherte im Falle der Liquidation des Versicherungsunternehmens, 2007, S. 52 f.[↩]
  6. vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Finanzausschusses, 7. Ausschuss vom 20.10.2004 a.a.O. S. 17, 34 zu Nr. 27 und § 124; Heidel, a.a.O. S. 78 ff.[↩]
  7. Bähr, in: Fahr/Kaulbauch/Bähr, VAG, 4. Aufl.2007, § 124 Rn. 6; Jauernig, VW 2004, 1749; Fricke, VersR 2005, 161, 162[↩]
  8. Beschlussempfehlung und Bericht des Finanzausschusses, 7. Ausschuss vom 20.10.2004 a.a.O. S. 17, 34 zu Nr. 27 und § 124[↩]
  9. offen gelassen in: BVerfG, Kammerbeschluss vom 07.09.2010 – 1 BvR 2160/09, 851/10 – juris Rn. 27[↩]
  10. vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 11.10.2010 – 1 BvR 1425/10 – KommJur 2011, 96, 97 zur chancengleichen Ausgestaltung von Genehmigungsverfahren[↩]
  11. vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.06.2002 – 1 BvR 558/91, 1428/91, BVerfGE 105, 252, 265 ff.; BVerwG, Urteil vom 18.04.1985 – 3 C 34.84, BVerwGE 71, 183, 191 ff. = Buchholz 418.32 AMG Nr. 11[↩]
  12. BVerfG, Beschluss vom 25.03.1992 – 1 BvR 298/86, BVerfGE 86, 28, 41 f.[↩]
  13. BVerfG, Urteil vom 30.07.2008 – 1 BvR 3262/07, 402/08, 906/08, BVerfGE 121, 317, 357[↩]
  14. BVerfG, Urteil vom 30.07.2008 a.a.O. S. 354[↩]
  15. vgl. Beschluss der Kommission vom 23.01.2009 – 2009/79/EG – ABl EG Nr. L 25 S. 28[↩]
  16. vgl. Verordnung, EU Nr. 1094/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.11.2010 – ABl EG Nr. L 331 S. 48[↩]
  17. vgl. Erwägungsgründe 9 und 31, Art. 1, 8, 17 ff. der Verordnung, EU Nr. 1094/2010 a.a.O.; Nr.06.01.1, 6.01.3, 6.05.1 und 6.05.4 des von der EU-Lebensversicherungsgesellschaft vorgelegten „General Protocol“[↩]
  18. vgl. BVerfG, Urteil vom 30.07.2008 a.a.O. S. 358[↩]
  19. a.a.O. S. 358 f.[↩]
  20. BVerfG, Urteil vom 03.04.2001 – 1 BvR 81/98, BVerfGE 103, 225, 238 ff.[↩]
  21. vgl. a.a.O. Erwägungsgründe 3, 10 ff., Art. 10 der Richtlinie 2001/17/EG[↩]
  22. Europäische Kommission, Weißbuch, Sicherungssysteme für Versicherungen vom 12.07.2010, Nr.02.02., 3.03. und 3.07. zum Portfoliotransfer; Fricke, VersR 2006, 1149 unter II.1.; Heidel, a.a.O. S.201 ff., 227 ff., 231[↩]
  23. EuGH, Urteile vom 09.03.1999 – C-212/97, Centros, Slg. 1999, I-1459 Rn.20 und vom 15.03.2005 – C-209/03, Bidar, Slg. 2005, I-2119 Rn. 51[↩]
  24. vgl. EuGH, Urteile vom 16.01.2003 – C-388/01, Kommission/Italien, Slg. 2003, I-721 Rn. 13 und vom 01.07.2004 – C-65/03, Kommission/Belgien, Slg. 2004, I-6427 Rn. 29 f.[↩]
  25. vgl. § 110d VAG[↩]
  26. Zeides, in: Bähr,, Hrsg., Handbuch des Versicherungsaufsichtsrechts, 2011, § 6 Rn. 4 f.[↩]
  27. dazu vgl. EuGH, Urteil vom 21.09.1999 – C-307/97, St. Gobain, Slg. 1999, I-6161 Rn. 49[↩]
  28. vgl. EuGH, Urteil vom 07.05.1998 – C-350/96, Clean Car Autoservice, Slg. 1998, I-2521 Rn. 31[↩]
  29. vgl. EuGH, Urteile vom 13.05.1997 – C-233/94, Deutschland/EU-Parlament und Rat, Slg. 1998, I-2405 Rn. 16 f. und vom 07.05.1998 – C-350/96, Clean Car Autoservice – a.a.O. Rn. 31.[↩]
  30. vgl. EuGH, Urteil vom 08.09.2010 – C-46/08, Carmen Media – GewArch 2010, 448 Rn. 46 m.w.N.[↩]
  31. vgl. Europäische Kommission, Weißbuch, a.a.O. Nr.03.07.[↩]
  32. vgl. Europäische Kommission, Weißbuch, a.a.O. unter 2.01.05.[↩]
  33. so EuGH, Urteile vom 04.12.1986 – C-205/84, Kommission/Deutschland, Slg. 1986, I-3755 Rn. 52 ff. und vom 07.05.1998 – C-350/96, Clean Car Autoservice – a.a.O. Rn. 34 ff., 37; strenger – die gleiche Eignung des milderen Mittels fordernd – EuGH, Urteil vom 19.05.2009 – C-171/07 und 172/07, Apothekerkammer des Saarlandes, zuweilen zit. mit „Doc Morris“, Slg. 2009, I-4171 Rn. 25 ff., 55[↩]

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